Por Javier Orti
El surgimiento de este ya tangible y real tipo de gobierno, continúa en debate en vista de los cambios suscitados, principalmente en América Latina. Varios tratadistas han determinado innumerables características como origen del hiperpresidencialismo. También llamado por algunos politólogos y juristas “neopresidencialismo”, al hiperpresidencialismo se lo compara con los gobiernos autocráticos, desde el punto de vista del ejercicio del poder a través de una sola persona con poderes omnímodos.
Para Kart Loewenstein,
existen básicamente dos formas de organización de los regímenes políticos. Los primeros se denominan autocracias, porque concentran el poder en unas pocas personas que no están sujetas a control y no reconocen el principio de soberanía popular. Entre estos regímenes autocráticos se incluye a las monarquías absolutas y a los sistemas neopresidencialistas o bonapartistas, los cuales se diferencian de las monarquías por no nacer de un carácter hereditario y por su aparente reconocimiento bajo el principio de soberanía popular.
[1]En este análisis, no hemos ubicado a este sistema dentro de los regímenes autocráticos debido a que en la actualidad se encuentran en auge con diversas variables que no nos permiten establecer si en realidad se trata de gobiernos personales o son, de hecho, proyectos políticos. Sin embargo, es necesario analizar el fenómeno como una forma de gobierno más, citando posteriormente ejemplos visibles.
Para Pedro Frías, Presidente honorario de la Academia de Derecho de Córdova y de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, es un hecho que, para el origen de un sistema hiperpresidencial, es vital la existencia de fragmentación social y política en un Estado
[2]. Desde mi punto de vista, una fragmentación política se origina en la debilidad y poca credibilidad de los ciudadanos hacia un sistema de partidos vigente, lo cual ocasiona el surgimiento de nuevos movimientos y organizaciones políticas, en su mayoría carentes de ideología pero con claros objetivos sectoriales, gremiales y corporativos.
La baja representación de muchos sistemas políticos origina la conformación de parlamentos con índices altos de número efectivo de partidos y, por lo tanto, excesiva fragmentación. Todo ello ocasiona la incongruencia en el nacimiento de coaliciones y alianzas dentro de la toma de decisiones trascendentales para la aprobación de leyes y nombramiento de autoridades. El resultado es la proliferación de movimientos con fines políticos pero carentes de argumentos ideológicos y rigiéndose simplemente en situaciones coyunturales.
Así nacen las tan denominadas mayorías parlamentarias móviles que únicamente se forman por la intersección de intereses partidistas muy apegados al mantenimiento clientelar y la supervivencia o consecución de parcelas o minifundios de poder. Todo esto sumado a la falta de cultura política y la errónea administración de los sistemas electorales, los cuales reflejan una enorme permisividad para que el votante elija a su representantes por afinidades o superficialidades, mas no en base a su programa de trabajo o su tendencia ideológica.
Cuando la fragmentación y la falta de legitimidad en la representación han mostrado un gran desgaste en la práctica política de entes colegiados como el parlamento, surgen personajes, proyectos, movimientos o partidos que elaboran un discurso frontal contra todo ese sistema desgastado. Algo muy parecido sucedió en el sistema político italiano, ya que su sistema de partidos terminó por convertirse en una agrupación de simples organismos burgueses y clientelares, originando así el nacimiento del término “partitocrazia”. Al final, estos nuevos actores consiguen, con el nuevo caballo de batalla, una gran adhesión popular que a la larga puede originar el nacimiento de una nueva república con constituciones y gobiernos tendentes al unipartidismo y a un fuerte presidencialismo o hiperpresidencialismo.
¿Pero qué características constitucionales posee el hiperpresidencialismo?
Recogiendo la estructura orgánica de varios ejemplos, podemos llegar a la conclusión de que existen varias características constitucionales esenciales que dan origen al hiperpresidencialismo. Tenemos que decir que todo se basa en la impetuosa necesidad de evitar el equilibrio de poderes entre las funciones del Estado para otorgar estos a la función ejecutiva, eliminando varias atribuciones del parlamento y evitando que sus decisiones entorpezcan o detengan los planes programáticos del presidente.
Para lograr la correcta armonía que debe existir en un sistema presidencial en cuanto a las relaciones ejecutivo-legislativa, es necesario, por ejemplo, impedir la excesiva concentración del poder en la figura presidencial, ya que un error gubernamental puede determinar como único responsable al primer mandatario, lo que ha originado en muchas ocasiones levantamientos populares con el afán de desestabilizar y destituir al representante de la función ejecutiva.
Si bien en un sistema presidencial el Jefe de Gobierno y Estado es el Presidente de la República, él posee la peyorativa de conformar su gabinete ministerial para que sus ministros emitan políticas públicas en función de las competencias que tenga cada uno de ellos; por lo tanto, desde mi punto de vista, cada miembro responsable de una cartera de Estado debe ser responsable de sus decisiones y responder ante un colegiado representativo cargado de legitimidad, como es el parlamento. El hecho de eliminar la facultad de la cámara, o de enjuiciar y destituir a un miembro del gabinete, implica la falta de variables de desfogue y oxigenación del gobierno y el aumento del desgaste de la imagen presidencial.
En otros casos, el hecho de tomar de decisiones gubernamentales sin consultar al gabinete o consejo de Estado arriesga la estabilidad democrática y política que debe tener un país. Si bien es muy posible la falta de criterio político al momento de ejercer una oposición madura, en un sistema hiperpresidencial la función legislativa se limita únicamente a la promulgación de leyes siempre bajo la posibilidad de un veto parcial o total de a estas por parte del ejecutivo.
En algunas constituciones incluso se prohíbe a los miembros del parlamento a tramitar o gestionar partidas originadas del presupuesto anual del Estado. En el sistema presidencial, dicho presupuesto no es elaborado por el parlamento, aunque sí aprobado por éste, con la opción de emitir sugerencias. Este procedimiento nace a partir de la incapacidad del parlamento, a lo largo del tiempo, para consensuar los presupuestos anuales que entrarán en funcionamiento durante la subsistencia del gobierno.
En el caso argentino, por ejemplo, es necesario mencionar lo que dos editorialistas significativos argumentan sobre la existencia de un modelo hiperpresidencial en dicho Estado. Es interesante notar que las intervenciones se intersecan en el manejo presidencial del saliente primer mandatario argentino Néstor Kirchner.
Para Ivana Rossi, politóloga, y Martín Bohmer, Decano de Derecho de la Universidad de Palermo, “la democracia argentina depende demasiado de una sola persona, en la que se depositan tantas esperanzas como posibles frustraciones”. Esta aseveración la argumentan utilizando como método de investigación el análisis detallado de la forma de actuar del Presidente como actor decisivo en la democracia argentina, estudiando cada una de sus decisiones, la forma en la que las toma, los argumentos que utiliza y las relaciones que establece o las que niega establecer, es decir, caracterizando su estilo e intentando, con variado éxito, predecir sus decisiones. Para los editores, “en el Presidente coexisten el hombre y la investidura, la especial combinación de destrezas políticas de una persona en particular y los límites constitucionales dentro de los cuales esa persona puede ejercer el poder”. Esta arquitectura constitucional personaliza el poder, por lo que existe una gran responsabilidad al escoger a una sola persona para depositar en él los destinos del país. Para culminar, este artículo sostiene que el juego llamado hiperpresidencialismo consta de un puñado de reglas claras compuestas por un mandato presidencial de término fijo, con la posibilidad de reelección, capacidad de dictar decretos, vetar parcialmente leyes, distribuir recursos, etc.
[3]Para Sergio Barensztein, editorialista de La Nación, director de Poliarquía Consultores y Profesor de la Universidad Torcuato Di Tella, el Presidente Kirchner ratifica tres elementos para entender su modelo hiperpresidencial. El primer elemento consiste en que el poder ejecutivo concentra una enorme cantidad de recursos políticos, lo que origina que su agenda sea limitada y tenga una tendencia a la micro gerencia o a la discusión solamente de detalles de un determinado tema. Eso provoca un manejo arbitrario de tiempos, prioridades cuestionables y ausencia de un norte preciso desde el punto de vista estratégico. El segundo elemento tiene que ver con el aprovechamiento de oportunidades que se presentan para consolidar la autoridad y el liderazgo del Presidente al recomponerse la autoridad presidencial gracias a la recuperación económica. El tercer y último elemento es la demostración de la escasa sensibilidad de la opinión mundial sobre su tipo de política, ya que preocupa muy poco los costos para el país que tienen sus acciones u omisiones objetivamente controvertidas. Por lo tanto, y en conclusión, la acumulación de poder, la consolidación de la autoridad presidencial y el aislamiento internacional son tres aspectos medulares que hacen del gobierno de Kirchner un gobierno de tipo hiperpresidencial, incompatible con la forma de gobierno democrática y representativa que define la Constitución nacional argentina. El editorialista termina diciendo que esa democracia, no incompatible con el presidencialismo pero sí con el hiperpresidencialismo, puede, en efecto, ahogarse y perder el gobierno de la ley.
[4]En el caso ecuatoriano, el hecho de colocar su sistema político dentro de un hiperpresidencialismo se debe a las constantes reformas políticas originadas desde 1979, tiempo en que el Ecuador recuperó la democracia como forma de participación gubernamental. Para Fernando Bustamante, quien mediante un editorial escrito en el año 2006 ha fundamentado lo que se podría interpretar como el “hiperpresidencialismo ecuatoriano”, lo que ha ocurrido es que el presidente de la República se ha convertido en el fusible de todos los problemas y el Ejecutivo en el lugar donde convergen todas las presiones de los poderes fácticos, cuya dominación no depende de la autoridad o de las atribuciones que la Constitución les otorgue, sino, muy por el contrario, de las realidades socioeconómicas que dan lugar a una determinada repartición de recursos y de fuerzas.
[5]En la actualidad nuestro país se encuentra en una clara etapa de transición hacia nuevas reglas de juego democráticas al instalarse una Asamblea Nacional Constituyente, sin embargo sus primeras actuaciones nos dan la lectura de que en la transición se ha acentuado mucho más el hiperpresidencialismo, tomando en cuenta la conformación política de este ente colegiado con una mayoría oficialista de casi el 80%.
La ejecución de los plenos poderes de la Asamblea Constituyente han dado como resultado, la eliminación total del Congreso Nacional, cuyas funciones han sido transferidas a una de las mesas de debate de la Asamblea, y así, se están aprobando leyes enviadas por el ejecutivo en período record, solo el tiempo podrá juzgar si este procedimiento ha sido el más adecuado para el país. Sin embargo ya se está comenzando a debatir sobre la vigencia o no del supuesto presidencialismo actual. La revista Vistazo, recoge importantes comentarios al respecto, por ejemplo según el asambleísta Virgilio Hernández se habla sobre un primer acuerdo “Se requiere construir un sistema de corresponsabilidad entre Ejecutivo y Legislativo; ahora bien, hablar de otras formas de gobierno como el semipresidencialismo es un tema para debate”, y sobre el mismo tema, según el sociólogo Luis Verdesoto, investigador de FLACSO, el modelo actual derivó en un presidencialismo exacerbado o hiperpresidencialismo ya que la forma de resolver la ingobernabilidad fue quitar cada vez más atribuciones a los organismos de representación plural de la sociedad y pasárselas al Ejecutivo, ésa ha sido la característica en Ecuador, donde se asentó una cultura caudillista y populista, al final de cuentas el Presidente pudo manejar con más libertad los dispositivos institucionales en sus manos, y hemos vivido en un borde dictatorial"
[6].
Para terminar es necesario citar el caso venezolano y el reciente intento de su gobierno para acentuar su hiperpresidencialismo, recordemos las intenciones constitucionales que recibieron como respuesta el NO de los ciudadanos venezolanos.
El conjunto de reformas del referéndum tenían como objetivo claro el “ideologizar” instituciones estatales importantes para un Estado.
Por ejemplo, con respecto al ejercicio de la soberanía en territorio venezolano, se intentaba permitir que el Presidente de la República decrete Regiones Especiales Militares con fines estratégicos y de defensa en cualquier parte del territorio y demás espacios geográficos de la República.
En cuanto a la economía, se quería promover el desarrollo de un modelo económico productivo, intermedio, diversificado e independiente, fundado en los valores humanísticos de la cooperación y la preponderancia de los intereses comunes sobre los individuales.
En los monopolios y la explotación de recursos naturales se intentó eliminar la figura de la concesión e introducir la reserva del derecho de explotación y ejecución de estos recursos mediante empresas de su propiedad o el establecimiento de empresas mixtas o unidades de producción socialista.
Se aumentaría el periodo presidencial de seis a siete años, y se introduciría la reelección inmediata e indefinida.
Dentro de las atribuciones presidenciales, se añade la función del Presidente para, además de dirigir la acción del gobierno, dirigir la acción del Estado y coordinar las relaciones con otros poderes públicos nacionales en su carácter de Jefe de Estado. Además, el Presidente tendría la potestad de crear provincias, territorios y/o ciudades federales y designar sus autoridades. No necesitaría la aprobación de la Asamblea Nacional para formular el plan nacional de desarrollo y dirigir su ejecución.
Se trató también de atribuir al Jefe de Estado, en coordinación con en Banco Central, la administración de las reservas internacionales, así como el monto de las reservas excedentarias.
Y entre otras reformas se quiso considerar a las a las Fuerzas Armadas Bolivarianas como un cuerpo patriótico popular y antiimperialista
[7].
El caso venezolano nos permite tener una lectura clara de que el poder no es eterno. La oposición al presidente Chávez ya no tiene un origen partidista, sino que es el despertar de muchos sectores de la sociedad civil, especialmente de la clase universitaria. Además, es muy complejo tratar de “ideologizar” instituciones como las Fuerzas Armadas, que cumplen otro tipo de labor en un Estado y, en sistemas mucho más complejos, hasta un papel más simbólico que práctico.
El manejo de un sistema no solo depende de lo que internamente pueda pasar en un país. También las relaciones internacionales tienen un rol preponderante a la hora de la supervivencia de la arquitectura institucional.
Vemos también que puede ser muy perjudicial y “cortoplacista” el hecho de tratar de concentrar el poder en una figura o en una función. Si bien es cierto que la democracia implica el establecimiento de las ideas mediante la consecución de mayorías, es necesario consensuar pactos mínimos de convivencia.
Recordemos, en definitiva, lo que nuestro libertador Simón Bolívar decía acerca de un sistema de gobierno: “El sistema de gobierno más perfecto es aquel que en lo posible produce mayor suma de felicidad posible, mayor suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad política”
[8].
[1] Kart, LOEWENSTEIN, Teoría de la constitución, Barcelona, Ariel, 1983, pp. 88-145.
[2] Pedro FRÍAS, “Hiperpresidencialismo”, editorial para Diario de Cuyo, martes 16 de noviembre de 2004.
[3] Ivana ROSSI Martín BOHMER, Martín, “El problema sigue siendo el hiperpresidencialismo”, editorial para El Clarín, miércoles 10 de diciembre de 2003.
[4] Sergio BARENSZTEIN, “El hiperpresidencialismo puede ahogar la democracia”, editorial para La Nación, 29 de noviembre de 2005.
[5] Fernando BUSTAMANTE, “Hiperpresidencialismo”, editorial para Diario Hoy, 8 de septiembre de 2006.
[6] María Belén ARROYO, “El laberinto de Montecristi”, editorial para Vistazo, enero de 2008.
[7] Fuente: Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela: www.venezuela.gov.ve
[8] Fuente: Portal “Cátedra Bolivariana”, http://www.catedrabolivariana.org/
